党的十八届三中全会确立了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，把法治中国建设提升为全面深化改革的重要任务并对其做出了系统的部署。这是关乎国家前途命运的历史性决策，体现了新的中央领导集体在改革深水区和攻坚期进一步深层推进改革的决心，昭示着党和国家治国理政理论和实践的重大创新，开启了我国通过制度文明建设引擎民族复兴的新篇章。但是，在“国家治理体系和治理能力现代化”与“法治中国建设”的宏观命题下，如何认识其基本内涵及相互之间的关系、如何在当下改革瓶颈期的既定约束条件下探寻国家治理现代化法治化的实现道路等框架性问题，仍亟待深人探讨。在此背景下，由教育部社会科学委员会法学学部和国家司法文明协同创新中心联合主办、中国政法大学诉讼法学研究院和山西省太原市人民检察院共同承办的“民主、法治与国家治理现代化”学术研讨会于2014年7月18日在太原市召开。教育部社会科学委员会法学学部委员、国务院学位委员会法学学科评议组成员、教育部人文社会科学(法学)重点研究基地主任及特邀专家学者50余人参加了本次研讨会。与会者围绕国家治理现代化的基本要义和主要指标、民主法治与国家治理现代化之间的关系、国家治理现代化法治化的内在机理和推进路径、国家治理现代化法治化与司法体制改革等论题，展开了深入而热烈的讨论现就会议内容做如下综述。

　　一、治理、法治与民主之间关系的辨析和解读

　　作为讨论问题的起点，与会者首先对“治理”、“法治”、“民主”三个关键词之间的关系进行了辨析。

　　(一)治理与法治的关系

　　在内涵上，究竟是“治理”包含“法治”，还是“法治”包含“治理”，还是二者互为同构?尽管学界对于这一问题的回答莫衷一是，但与会者对下述要点达成了基本共识:

　　其一，法治是国家治理的一种方式和手段。国家治理的形式分为法治和人治，法治表征一种理性的、现代化的治国方略和治理工具。

　　其二，国家治理本身就是法治体系中的重要环节。

　　其三，如果说，从形式的意义上，法治意味着法律之治;从实质的意义上，治理(比之“统治”)包含多元民主、公共参与、平等公正、透明高效等价值意涵;那么，法治与治理的交叉则衍生“良法善治”，而“良法善治”是法治现代化和国家治理现代化的基本要义。

　　其四，法治内蕴着对治理的功能释放机制，通过法治可以创造出现代化的国家治理体系并提升国家的治理能力。法治天然地具有强制性、确定性、统一性、一致性、程序性等特性，并荷载着人类对理性、民主、平等、权利、安全等价值的期待，故而在多元、分化、自由、离散的现代社会中，其对社会整合与国家治理具备了权威指引、价值定位、效能强化、正向激励、互动裁判、凝聚共识、确保沟通的功能，成为通向国家治理现代化的必由之路。

　　(二)民主法治与国家治理的关系

　　与会者普遍认为，民主构成现代法治和国家治理的基础与必要条件，国家治理现代化与法治化首先意味着民主化。但也有学者指出，从规范意义上讲，国家治理现代化的目标是法治化和民主化;然而从时间维度考虑，国家治理、法治建设与民主化是不同步的;世界上近代以来，都是先完成民族国家建设、实现了国家一体化和制度化之后，再实现民主化，这样的民主建设才稳定，而那些未完成国家建设就先推进民主化的国家，反倒导致了国家的失序化

　　二、国家治理现代化的基本内涵与主要面向

　　这是本次研讨会的基础性议题。与会者从不同角度切人，对国家治理现代化的基本内涵、主要面向和衡量指标等进行了阐述，在其核心地带上达成了国家治理现代化就是民主化、法治化的重叠共识。例如:

　　有的学者明确提出，国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，法治化是国家治理现代化的必由之路。国家治理法治化包括治理体系法制化和治理能力法治化两个基本面向。其中，国家治理体系本体上就是国家制度体系，中国特色社会主义国家治理体系包括党内法规制度体系、党和国家的政策制度体系、以及法律制度体系，国家治理制度只有通过立法程序上升为宪法和法律，实现法制化，才能定型化、精细化，才能增强执行力和运行力;而国家治理能力法治化就是要求在国家治理中必须遵循法治的规律和原则，不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力。有学者在法治思维和法治方式的基础上，强调“法治信仰”、“法治定力”、“法治意志”的概念。

　　有的学者提出，国家治理体系是指实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合体现，涵括党的体系、国家(机构)体系和社会体系，国家治理体系的领域包括经济治理、政治治理、文化治理、环境治理、军事治理等。国家治理现代化的衡量标准主要是:民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理等。

　　有的学者基于“治理”理论的分析框架，提出国家治理现代化的过程表现为国家治理主体由单一向多元转变、国家治理客体由被动和单向向立体和主客体互动转变、国家治理目标由以统治秩序为本向以人为本转变、国家治理方式由态意和神秘化向透明和规范化转变、国家治理手段由人治和权术之治向法治和文明治理转变，国家治理现代化的三个维度就是多元共治、和谐善治和文明法治。

　　三、国家治理现代化、法治化的推进路径

　　对国家治理现代化和法治化实现道路的探寻，是本次研讨会的重要兴奋点。与会者的讨论内容涉及走向国家治理现代化和法治化的进路选择、核心问题、基本着力点、具体举措等广泛议题。

　　(一)进路选择

　　关于如何推进国家治理的现代化和法治化，可归纳出规范论进路和实证论进路两种主张。

　　持规范论立场的主张认为，中国的国家治理现代化应当秉持国际法治视野，必须符合全球治理的标准和趋势、必须与国际法治的目标和原则相一致。具体而言，国家治理现代化在治理主体上应是多元化的，在治理方式上应重视非国家行为体的规制工具(软法)，在经济领域应特别注重市场经济的中心和决定性地位;而民主建设则是其政治基础，司法公正是其最后防线。

　　持实证论立场的则主张，国家治理现代化和法治中国的构思不是抽象的普适标准的套用，而须以现实中客观存在的问题为导向。只有立基于中国语境的实践状况，诊断出其中的问题所在，国家治理现代化和法治化的顶层设计才可能是有的放矢、切实有效的。

　　(二)核心问题

　　国家治理现代化和法治化的核心要义是什么?或者换言之，在走向国家治理现代化和法治化的途中，必须予以关注和解决的症结性问题是什么?对此，与会者的普遍性观点包括:

　　其一，权利保障。若没有对权利的充分保障，国家治理现代化、法治化这一命题本身便没有其存在的意义。其所追求的是对所有人的权利的一体保护，尤其是对弱势、贫困群体的利益的关注。同时，国家治理现代化和法治化的精义在于以规则和程序引导自由、平等、独立、具有公民伦理之主体的公共参与和理性沟通，从而实现多元共治的善治理想;因此，公民知情权、参与权、表达权、选举权、监督权等基本权利的保护显得尤为重要。

　　其二，权力控制。国家治理，首要在治官、治权(力)，必须“把权力关进制度的笼子里”。当前的主要问题，一是“制度笼子”的疏而有漏，诸如宪法法律实施机制的不完备、权利救济制度的不健全、行政行为纠错机制的不完善等;二是国家与社会之间、政府与公民之间、国家立法行政和司法部门之间权力(利)配置格局的不合理，政府行政权力畸形膨大等;三是权力监督主体的缺失或失衡，诸如权力监督过于倚重执政党纪律检查委员会，而非国家的人大、监察、检察机关等。当然，以法治权、把权力关进制度的笼子里，并不必然意味着弱政府的消极法治模式，而是强调权力行使的规范化、制度化、程序化，例如运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等。

　　其三，国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大关系的理顺。有学者提出，中国本土的国家治理现代化道路，存在着“中国问题”的特殊性，即“超大型崛起”、“非均衡化发展”、“跨越式转型”。因此，在对旧式的“统治”风格进行重构、对现代化的国家治理体系进行构造时，其核心问题就是理顺前述四大关系，从而实现国家治理的多元共治、和谐善治和文明法治。

　　另外，还有学者基于现代性的理论分析工具，指出功能分化、理性化、科层化或者官僚机构化、自由化、民主化是考虑国家治理体系和治理能力现代化时应该特别强调的五个指标，也是中国在跨越式发展中不得不面对的五个问题。

　　(三)基本着力点

　　关于撬动国家治理现代化的基本着力点，与会者的主要观点有:

　　其一，依法执政。有学者提出，中国共产党是我国的执政党，是领导全国人民进行国家治理的核心力量，国家治理的成败与成就大小取决于共产党如何执政，党的科学执政、民主执政、依法执政是国家治理现代化的关键所在。就目前的实际情况而论，依法执政是法治中国建设的短板和瓶颈。因此，必须更新依法执政的基本内涵，即将其内容由原有的“领导立法、保证执法、带头守法”更新为“于法有据、以法限权、依法用权、违法担责”;同时，还要处理好国家法律与党内法规的关系，特别是要合理地划清党内法规与国家法律各自调整的事项范围。

　　其二，国家治理的民主化。有学者指出，在改革开放的过程中，面对多元利益群体的形成及日益高涨的公民政治参与要求，我党要维持长期执政的合法性，只有通过自身的民主化来应对这一挑战。但是对民主要有新的理解，我们过去谈民主往往强调民主在形式上的价值，现在从治理角度来看，我们强调既是一种民主的、相对于其他制度安排又具有相对较好的治理绩效的民主方式。国家治理现代化的实质是民主治理，就是把民主因素嵌入到治理之中。我国推进民主治理的重点，一是推进国家权力结构的合理化，强化国家机构在国家治理体系中的职能(因为国家能力建设对于转型中国来说非常重要)，尤其是人大和司法机关的职能应当重点强化;二是要推进组织结构的制度化，推进政治组织和社会组织关系的制度化，从注重组织控制向注重机制整合转变。探索民主治理实践机制，核心可行的方面是推进决策的民主化，建立利益表达与聚合偏好的治理机制，决策要开放并扩大政治参与，政治决策的过程要透明，包容不同利益群体的对话，注重协商，让治理理性化，同时使我们的决策体制具有可调节性。

　　其三，市场经济法制建设。有学者提出，国家治理的现代化和法治化，必须以市场经济发展的需要为参照物或者坐标轴。而构成市场经济发展不可或缺的制度条件，一个是所有权的界定和保障，这在中国就要求在公有制与法治秩序的关系处理上进行相应的理论创新和制度创新;另一个是契约自由，这在中国涉及政府职能转变、行政管理体制改革、司法改革等方面的理论和制度创新。

　　其四，司法改革。有学者提出，从司法规则的角度来看，以法治限制权力、同时也支撑权力的制度设计，关键在审判的独立和公正。因而司法改革应该成为国家治理体系现代化和法治秩序构建的最佳切人点。在某种意义上可以说，司法改革就是中国能不能推进法治、推进国家治理体系现代化的一块试金石，也是一根非常重要的操作杠杆。

　　其五，寻求和凝聚社会共识。有学者指出，随着中国改革开放的深人发展，社会关系的多样化、生活方式的多样化、利益诉求的多样化、价值观念的多样化已成为中国社会的客观现实，在一定意义上讲，多元化已经成为当代中国社会的一种新常态。在社会多元化的条件下，全面深化改革、需要寻求和凝聚社会共识。社会共识有三种主要功能:一是有助于增强社会成员的凝聚力，维护社会秩序;二是在利益分化甚至冲突的条件下，提供彼此有着某种共同利益的认同基础，从而有助于寻求用协商、妥协的和平方式化解矛盾和冲突，减少暴力事件的发生;三是有助于在具体的社会事务中形成对某种共同的目标的追寻，增加社会合作的数量。全面深化改革、推进国家治理现代化，应在信念、制度和政策三个层次上寻求和凝聚社会共识。寻求信念共识是弘扬现代性价值，倡导社会主义核心价值观，引领未来体制与机制改革的方向;寻求制度共识是树立宪法的权威，明确人们必须遵循的行为底线，增强社会成员的规则意识、守法意识;寻求政策共识是增强政策的公共性、公平性和普惠性，促进形成开放的、具有包容性的民主决策体制和机制。

　　(四)具体领域的制度举措

　　关于国家治理现代化在相关具体环节和领域中的制度性举措，与会者所探讨的议题包括:

　　公开透明制度的建设。与会的研究者指出，公开透明制度是民主、法治和国家治理现代化的基础，是人民当家作主、治理国家的基本要求;是制约权力的重要措施;是实现国家稳定、可持续发展和包容性增长的保障;也有利于我国参与国际经济合作和全球治理。

　　经济法治的战略思维。与会的研究者认为，法治经济、法治政治、法治文化、法治社会和法治生态构成国家治理的基本框架。其中，最为基础的是法治经济。讲法治不能不讲经济法治，讲法治思维不能不讲经济法治思维。经济法治思维更是一种战略思维，是宏大思维、科学思维和创新思维。

　　环境治理与会的研究者提出，生态和环境治理是国家治理的应有之义做好环境治理，重在加强环境法律制度建设，加强环境法治。目前我国环境治理或者环境法治的关键在于加强环境行政执法和环境司法，并开展环境民事公益诉讼。

　　此外，还有学者提出了树立科学的国家与社会治理现代化法治化理念、明晰国家治理与社会治理建设的基本任务与要求、培育国家与社会治理现代化法治化的人文环境、加快政社分开的法制建设、加快培育社会组织等观点。

　　四、司法与国家治理现代化、法治化

　　如前所示，司法是中国国家治理现代化和法治化的试金石，也是撬动其发展的操作杠杆。关于国家治理现代化、法治化与司法体制改革的讨论，是本次研讨会的又一重要热点。与会者所探讨的议题主要包括:

　　法院在国家治理现代化中的功能定位。可以说，法院在国家治理体系中的地位和功能，直接反映该国的法治发展状况。与会的研究者指出，法院作为多元治理主体的一员，适用法律裁判案件，在国家治理现代化中应发挥独特的功能作用，即强化解决纠纷的基本功能，依法制约公权、保障人权;依法制定公共政策，实现规则之治(主要是通过司法解释的形式，但要避免僭越立法权);依法参与国家治理活动(司法权具有消极性和被动性，其参与国家治理活动的基本形式是裁判案件，“司法建议”也是法院参与国家治理活动的形式之一)。

　　司法体制改革。与会的研究者就当前的司法困局提出了两个普遍的问题:一是如何做到案结事了，涉及终局判断权的定位;二是如何监督腐败，涉及司法独立与司法公正的兼容性。研究者认为:司法独立和司法公开是解决这两个问题的关键;新一轮司法改革的方向是确立司法独立原则，首先要在人事制度上推行专业化、精英化路线，为此应把员额制作为切人点，通过员额制精简法官的规模，以此推行独立审判和优渥待遇，进而实现司法公正、树立司法权威。但也有与会者对此提出了反对意见，认为:目前试行的法官员额制意在推行司法独立，但是如何保障法官依法行使审判权呢?即使提高法官薪金，也不可能有脱离现实水平的高薪制，如何保证不出现法官的权力寻租呢?再者，按照目前上海试行的法官员额制，只有33%的审判人员才能成为法官，那如何在法院已经面临案多人少困境的情况下保障法官队伍的稳定呢?另外，在上海的司法改革方案中，只有15%的人员属于司法行政人员，那么如何保障法院行政工作的正常开展呢?