随着新型城镇化建设的加快，大量农用地被征用，而涉及土地征用、征地补偿、权属纠纷、非法占地等方面的社会矛盾和纠纷频发，成为社会不稳定因素!。留地安置模式因其保值性与增值性等特征逐渐成为重要的农村征地补偿安置补充办法，受到相关学者的关注，也得到政府重视。留地安置模式在我国已实施十多年，实践证明此种方式能更好地保障被征地农民的利益，促进农村经济和社会的稳定。但从目前各地情况来看，征地留地安置推进缓慢，实施效果总体还欠理想。因此，更进一步深入研究我国留地安置制度，保障农民的土地产权，具有重要的理论价值和现实意义。

　　1中央与地方政府在土地制度中的冲突

　　在现行的土地制度中，中央与地方政府存在着诸多矛盾。如何协调中央与地方政府在土地制度中的关系是土地制度改革、维护广大农民利益以及推动新型城镇化发展的关键问题。十八大报告指出:坚持走中国特色新型城镇化道路，加大城乡统筹发展力度，让广大农民平等参与现代化进程。中共十八届三中全会提出:要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制;同时也指出，要实现“转变政府职能”、“发挥中央和地方两个积极性”等重要战略目标。因此，在新型城镇化发展下，统筹考虑土地制度实施过程中地方与中央的关系，符合改革的系统性、整体性、协同性发展总体目标和思路，对新型城镇化发展具有重要意义。

　　1.1土地制度目标差异性的冲突

　　中央和地方政府在土地制度的目标上存在差异性，导致两者目标冲突。首先，中央政府土地制度目标存在多重性，主要有保护耕地、保证粮食安全，维护农民利益、保持社会稳定，适当增加建设用地、保持经济稳定增长。这三个目标既有一致之处，也存在着不少相互矛盾的地方。如粮食安全主要是国家目标，它既不是地方政府目标，也不是农民个人目标。在一定意义上，保护耕地等于只让农民务农，与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖;保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。其次，地方政府土地制度目标更多的是基于短期考虑，主要有实现增长目标和政绩目标、实现财政目标和利益目标。地方政府追求的这两个目标是高度一致的。

　　1.2农村集体土地制度的冲突

　　中央和地方政府在农村集体土地制度存在冲突。目前的农村集体土地制度不完善是加剧中央和地方政府土地制度博弈的一个重要方面。我国现在实行集体所有、家庭联产承包经营使用的农村土地制度，这种所有权和经营权相分离的集体土地制度，尽管调动了农民的积极性，但是其制度尚不完善。

　　1.3土地制度中分税制的冲突

　　目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政，而中央和地方政府在分税制上存在冲突。从严格意义讲，我国现行的分税制还不是真正意义的分税制。中央和地方政府在分税制上主要存在的问题包括:(1)中央和地方政府的事权划分不明确;(2)中央税收和地方税收的划分比例不合理。中央税比重过大，地方税收比重过小;(3)收税机构和转移支付制度不健全。我国现行的分税制还仅是中央和省之间的二元分税体制，市、县一级尚没有建立自己的税收机构。这种不完善的税收机构无法满足地方政府在经济建设中的财政支出。而且，与之相伴随的是不完善的转移支付，促使地方政府需要新的收入来源以弥补财政收入和支出之间的差额。这都导致中央政府与地方政府之间产生了土地制度的博弈。

　　2中央与地方政府土地制度博弈关系分析

　　中央政府与地方政府作为博弈双方，在土地制度行为中起着重要的作用，但是在现实经济社会中，与土地制度行为相关的利益相关者并不仅仅是中央与地方政府，也包括与土地利用开发相关的用地单位，如开发商、非营利组织等;与农用地生产、居住相关的社会公众，如农民、城镇居民等;也包括对土地管理、政策进行调查、研究、服务等的组织机构，如中介咨询机构、科研院所等。这些都与土地制度行为密切相关，对土地的开发利用产生直接和间接的影响。因此，我们可以认为土地制度行为中，中央与地方政府是博弈的一个方面。

　　开发商这样的用地单位在更多方面和地方政府具有一致性，即房地产开发商在拉升城市房价、获得更多的土地供给方面和地方政府具有相通之处。按照“奥卡姆剃刀”原理，将开发商归为地方政府一方。农民作为主要的社会公众，在土地制度博弈中，并没有真正介入。农民自身并没有处置自己土地的权利，农民唯一可以介入的途径是在征地过程中和开发商关于土地补偿款的讨价还价，但是现实的制度格局是，农民这种讨价还价的余地是非常小的。

　　中央和地方政府在土地制度博弈关系的发生机制和不均衡集中在两个方面:一是目前的土地制度激发了中央政府与地方政府的博弈;二是农民作为利益的相关方，没有被纳为博弈的参加者。

　　3案例分析

　　3.1杭州留地安置制度的概况

　　留地安置制度，是指政府在征用土地时，按征用耕地面积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，使失地农民的生产生活具有长远稳定的保障!。留用地安置的实质是通过“留用地”在实物上提高征地补偿水平，其隐含的地价是对农村征地补偿的补充。

　　杭州是全国范围内较早试行留用地安置制度的城市之一。1995年建设绕城公路时，首次提出了留地建设标准房的工作思路。1998年在全市范围内开展撤村建居工作后，进一步明晰了留地的概念，明确按征收农用地面积 (不含林地)10%的比例核准留用地，同时结合村集体经济股份化改造，村民作为股民参与收益分红。2005年出台实施《关于加强留用地管理的暂行意见》，对留用地指标的核发、预支、调剂管理，留用地项目开发模式、出让方式、建设管理、复核验收等进行了明确，留用地管理政策进一步发展。2008年根据国家对经营性用地出让政策的变化，及时出台《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》、《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》，进一步明确留用地出让方式、规范公开出让程序、制定公开出让竞价规则、完善资金核拨和监管。2013年结合征地制度改革试点工作，对历年的管理制度进行了全面梳理，形成了较为完整的留用地制度框架，不断扩大政策惠及面，丰富开发模式，严格批后监管。

　　杭州留地安置制度的主要特点:(1)留有地规模按10%核定指标;(2)在指标管理上，实行“人性化”安排使用，采取核发、预支和调剂三种方式;(3)先留地、后征地;一村一方案;(4)在开发方式上，可“因地制宜”自山选择;(5)在产权管理上，村集体控股不低于51%;(6)在项目资金上，享受土地出让金核拨政策。

　　杭州实施留用地安置制度以来，集体经济不断发展壮大。被征地农民也由村民变股东，而集体经济的发展壮大使得股东的分红也逐年递增，其他社会保障也更加稳定。据统计，截至2013年10月，杭州主城区已落实留用地项目用地约5080亩，出让留用地项目超过200个，已竣工122个。2008至2012年，杭州市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元。根据杭州市政府对427个被征迁农民的问卷调查显示，认为拆迁后房屋财产更有保障的占87.8%，认为房屋更值钱的占75.2%，认为交通更方便的占62.7%，认为学校更优质的占83.5%，认为商场更近便的占78.3%，认为小区环境更美的占91.1%。

　　3.2中央与地方政府关于杭州留地安置制度的博弈分析

　　3.2.1留地安置制度对中央与地方政府的博弈关系中起到积极作用

　　留用地制度是杭州市保障失地农民权益、反哺村集体经济发展的一项重要举措。留地安置工作得到了中央政府的大力支持。留地安置制度既有效推进了征地工作，又持续保障了失地农民权益，在现有基础上进一步探索完善，可为征地制度改革探索出一条新途径。

　　3.2.2留地安置工作中存在着中央与地方政府的利益冲突

　　根据上述分析的中央与地方政府的土地政策目标的不同来说，中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。具体表现在以下几个方面:

　　(1)用途方面的冲突。2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28-5 )，这是近年来国家关于土地管理的最全面、最明确、规格最高的一份文件，其第十三条规定“妥善安置被征地农民。在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位”。这表明，中央政府要求留一定比例的土地给被征地农民用于农业产生，限制农村集体土地全部用于建设，保障农民权益和国家粮食安全。而留地安置政策在部分地区执行过程中，规定留用地主要用于二、三产，而非用于农业。因此，一些地方的留用地安置政策与中央政府的保护耕地、保障粮食安全的目标相冲突。

　　(2)利益主体方面的冲突。地方政府作为留地安置制度的供应者，通过制度规定确定留地安置的比例。村集体经济组织既是留地安置制度的需求者，也是留地安置制度的使用主体，采取争夺农地转用租金的行为影响到地方政府决策的成本与收益，进而让政府推出对自己比较有利的制度规定。杭州市出台的《关于加强留用地管理的暂行意见》中规定:“留用地指标只核发给村集体经济组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村集体经济组织以外的建设用地单位或个人使用。留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下，山村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设”。这一政策下，带来已征地农民与未征地农民、被征地农民与村集体经济组织、地方政府与村集体经济组织等多方利益主体之间的矛盾与冲突。这些冲突可能导致诸多的社会问题、阻碍经济发展和社会稳定，进而也会影响中央政府与地方政府在目标一致性方面的冲突。

　　(3)制度效力方面的冲突。中央政府土地政策的目标是多重的，国家把维护农民利益、保持社会稳定放在城市建设、保持经济稳定增长的前面。留地安置使被征地农民权益得到保障，改变了现有的生产和生活方式。但是目前留地安置政策还属于一些人地紧张的经济发达地区的政府规章，法律效力不高，影响其实施的强制性和稳定性。农民担心未来的留用地会打折扣甚至落空或者被政府第二次征用掉，进而产生不安情绪。例如许多产业项目都需要土地，因此影响了一些区县的经济利益，非农利益集团希望政府允许村集体把留用土地出让给工商业项目，在这种情况下，对农民的留用地是否必须保证没有明确规定，规划、土地管理部门常常对留用地不及时加以规划和安排用地指标，增加了农民与地方政府的矛盾，加剧了社会的不稳定因素，从而使中央与地方政府也产生了土地政策上的冲突与博弈。

　　4政策建议

　　本文在对中央与地方政府的土地制度冲突分析的基础上，基于博弈理论，从土地制度和农民两个方面对中央与地方政府土地制度博弈关系进行了分析，并以杭州市为例，对留地安置制度中的中央与地方政府的冲突与博弈进行了探讨。根据上述分析结果，得到以下几点结论和建议:

　　(1)关注中央与地方政府土地制度中的利益关系。地方政府的土地制度改革与创新，离不开中央政府在土地政策方面的扶持。留地安置工作中，中央政府的大力支持对地方政府的推动新型城镇化建设和产业转型升级具有重要的作用。因此，地方政府在考虑土地制度改革与创新的同时，要注重与中央政府之间的利益关系，这样有利于区域经济健康发展和社会稳定。

　　(2)建立地方政府可持续发展的综合指标政绩考核机制。在留地安置政策实施过程中，应加强地方政府社会、资源、经济可持续发展观。除了GDP指标，还应将资源可持续利用、居民生活水平、地区竞争力等环境和社会指标。

　　(3)改革中央和地方的财政分配制度。利益分配问题是中央与地方政府在留地安置制度中产生的冲突与博弈主要原因之一。从土地财政的角度来看，要进一步深化当前的分税制，明确中央和地方的事权范围，中央政府根据事权合理分配税收比例，从而充分调动地方发展经济的内在动力。同时完善财政的转移支付制度，消除土地制度博弈中的内在动力。

　　(4)注重农民参与，维护农民土地合法权利。完善当前的农村集体土地制度。不断提高村民的否决权的权利，提高农民在土地制度博弈中的地位。留地安置与农民的利益息息相关，落实农民参与，不只是宣传上的被动式参与，而是推动农民的主动参与的权利，使其有效参与政策的编制、审查、实施整个过程。中央与地方政府博弈关系更离不开与农民之间的博弈，因此，保障农民的利益，将农民引入到中央与地方政府的博弈关系中来，有利于协调中央与地方政府的关系。