2012年，国务院以国函 [2012] 194号的形式，正式批复了国家发展和改革委员会制定的《中原经济区规划(2012-2020年)》。《规划》明确要求:“在河南省选择部分地市探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。”人地挂钩政策是城乡建设用地增减挂钩政策的拓展和深化。作为新的土地管理模式，人地挂钩政策更加重视人的因素，它不仅要破解城镇化用地难题，还要在实施中维护农民群众的合法权益，确保农业农村农民的持续发展。河南省担负着人地挂钩政策先行先试的重任，责任重大，困难颇多。只有认真梳理分析当前河南省保障农民土地权益的法律法规，针对其不足，加快构建一套完整的法律法规，才能在人地挂钩政策执行过程中，切实保障农民权益，做到以人为本，实现科学发展。

　　一、当前河南省人地挂钩政策中保障农民土地权益的现状

　　(一)人地挂钩政策实施现状

　　2013年10月，河南省选定了新乡、洛阳、信阳3个省辖市作为人地挂钩政策的试点地区，并启动了相应的试验机制。河南省国土资源厅专门下发了《关于洛阳市开展人地挂钩政策试点工作的意见》，人地挂钩政策试点开始正式运行。

　　河南省在推进城镇化过程中，人地矛盾尤为突出。人地挂钩政策将中原经济区建设和土地制度改革紧密联系在一起，试图通过创新制度平台的建设，在中原经济区建设过程中改革城镇化的发展模式，变“政策引导”为“城市自然吸引”，从而使更多农村人口自然转为城市市民。人地挂钩正是在城乡建设用地增减挂钩的基础上发展而来的，是一种新的土地管理模式，新的城乡互动发展模式。

　　(二)农民土地权益保障的立法现状

　　1.国家层面的立法

　　(1)国家对保障农民土地权益的立法日益完善

　　《土地管理法》和《土地承包法》，分别对建设用地征收征用的步骤和对农民地上权利的补偿进行了详细的规定。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定了完善征地补偿和安置制度。按照党中央、国务院的统一部署和具体要求，国土资源部联合财政部、农业部，共同成立了领导小组，并随后联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，从而对加快推进农村集体土地确权和登记发证工作进行了具体落实，对农民土地权利进行确认，进一步细化完善宅基地及集体建设用地确权登记和发证工作的要点，也为落实人地挂钩政策试点，将土地权利资本化奠定了法律基础。

　　(2)被征地农民的社会保障问题逐渐成为国家立法的重点

　　2003年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》第16条强调要“提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。2005年出台的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》则专门强调要着力健全被征地农民的社会保障机制;2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》特别指出被征地农民“社会保障费用不落实的不得批准征地”。 2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调，不仅要及时足额地支付给集体和农民合理的补偿金，还必须妥善解决被征地农民的就业、住房、教育乃至社会保障问题。

　　2.地方层面的立法

　　(1)人地挂钩政策试点施行之前有关农民权益保障的地方性立法

　　首先，是试行农村建设用地增减挂钩时通过的一系列地方性法规，主要包括2009年下发的《河南省人民政府办公厅关于印发(河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法)的通知》。该通知明确了“尊重群众意愿，不损害群众权益”的原则。人地挂钩本质上是建设用地增减挂钩的延伸，所以该原则是人地挂钩试点的重要法律依据，对人地挂钩试点相关立法有非常大的借鉴意义。其次，2011年颁布的《河南省人民政府关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》中则强调:“要严格规范土地整治指标交易与收益分配……要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和财产处置权。”再次，2012年发布的《河南省人民政府办公厅关于印发(河南省土地资源保障专项工作方案)的通知》，在第五部分提到“要建立严格的指标收益返还和分配使用制度”。为农民实现土地权利资本化，从而实现基于土地上利益最大化提供了政策的支持。

　　(2)人地挂钩政策现行试点地区的地方性立法

　　依据中国的行政管理体制，在河南省人地挂钩试点地市中，拥有地方立法权的仅有洛阳市。因此，当前己经出台的关于人地挂钩的法律文件，主要是试点地区政府出台的部门规章。如《洛阳市人民政府关于开展人地挂钩政策试点工作的意见》，其中第二部分“任务目标”的最后明确了要“建立建设用地指标有偿取得制度”，将人地挂钩过程中，具体的使用制度、使用的原则和使用方法具体化。

　　二、对现有的农民土地权益保障立法的分析

　　(一)人地挂钩政策实施中较为完备的法律法规部分

　　人地挂钩与增减挂钩的政策内核是一致的，他们都是实施基本农田保护制度的政策工具，是城镇化发展过程中为了解决城市发展与土地供需紧张这一矛盾而进行的制度创新;二者的政策理念都是试图通过空间位置的平移与置换，将零散的集体建设用地腾挪到城镇周边进行集约利用。所以人地挂钩政策实施过程中，在挂钩之前，即“指标土地”生成过程中的农民权益保障的基本原则和配套机制可以直接适用《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》《河南省人民政府关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省土地资源保障专项工作方案的通知》的相关内容。

　　(二)人地挂钩政策实施中亚待补充的法律法规部分

　　首先，是农民基于土地上的经济利益问题。对农民基于土地方面的赔偿立法不完善，是造成农村土地纠纷的主要原因。其次，对于人地挂钩过程中各个流程的参与权的充分保护问题。最后，是挂钩之后进城农民的社会保障问题。人地挂钩最终的目的是为了实现人口的城镇化，但是农民在进城后，虽然也已在城市中实现就业，但其身份、收入待遇和得到的公共服务却没有真正实现与原城市居民同等化。人地挂钩政策要顺利推进，必须制定详细的法律法规，解决农民转化为城市人口之后的安居、就业、发展、子女教育、社会保障等一系列问题，切实保护农民利益，防止造成农民“伪城市化”。

　　(三)人地挂钩政策实施中具有前瞻性的法律法规问题

　　在人地挂钩政策的具体落实过程中给了试点地区非常大的自主权，土地流转虽然有政府参与，但本质上属于交易行为。通过比对可知，现在的人地挂钩、城乡统筹，实际上都是一场大型的土地指标交易过程。土地指标交易，类似外汇额度交易，都属于典型的市场交易行为。但二者不同的是，外汇额度交易虽然也要通过外汇交易中心，但其本质仍是供求双方的直接行为。而土地指标交易是现行土地制度下的一种拟制，其交易对象不是建设用地本身，而是建设用地指标。得到该指标后要进行后续建设，需要拿着该指标再去购买土地。所以，为了实现农民基于土地上的权利的资本最大化，更加公平、透明的体现土地的资本价值，首先就要建立统一的指标交易平台，将土地指标交易放开。其次涉及的是指标收益返还问题，如何实现指标收益的统一协调，保证指标收益在各个土地产权所有者中实现利益均衡，最大程度减少利益纠纷的问题。

　　三、对推进人地挂钩政策实施的立法建议

　　(一)明确集体土地产权制度的立法建议

　　第一，要明晰集体土地所有权代表，合理界定其权利与义务，实现内部制。《物权法》虽然规定土地所有权归集体所有，但实际上“集体”是一个虚置的概念，土地所有权实际上是掌握在基层政府手里的，农民没有实现其土地权益的途径。因此要想解决当前农地纠纷中最突出的“土地收益分配”问题，就必须通过法律法规明确集体土地所有权代表，建立集体产权内部的制衡机制。

　　第二，适当分离产权、充实权能，构造合理的产权结构。要明确农村集体建设用地流转所形成的土地增值收益，在乡镇集体、村集体，村民小组、村民个人之间的依次递增的分配模式。通过产权结构的合理构造，实现土地增值收益分配结构的科学构建，从而将财富分布的不确定性带来的农村集体组织内部利益分配矛盾最小化。

　　第三，要开放集体土地一级市场，创建集体土地直接进入市场交易制度。人地挂钩的一大优越性就是通过“指标土地”与“土地指标”的区分，将土地二级市场上的增值收益，适当过渡到一级市场中，从而在有农民参与的初次交易中，除了能够享受到基本的征收、置换补偿之外，还能享受到土地在二级市场上的部分增值收益，由此实现了农民基于建设用地上的收益最大化。

　　(二)完善程序法制度的立法建议

　　首先，完善我国集体土地征收信息公开制度与听证制度。要制定与人地挂钩政策相结合的村民听证公示办法，将各项体制和机制明确化的基础上，实现程序化的农民对人地挂钩政策各流程的充分参与。其次，构建统一的指标交易平台，制定具体的交易办法，在指标交易过程中规避行政力量、杜绝暗箱操作。在土地交易去行政化研究的基础上，建立交易平台就必须首先进行顶层设计，从法律法规，制度机制等方面保障该平台健康运行。当前各试点地区在人地挂钩试点过程中生成的“指标土地”比较分散，极容易产生信息不对称现象。所以必须由省级政府出面成立交易平台作为指标竞价交易的场所，并制定相配套的政府规章，规范交易流程，实现农民基于建设用地上的资产价值和资产货币收入的最大化。

　　(三)加强社会保障的立法建议

　　要改革当前的社会保障体制，逐步消除新旧二元体制，真正实现人口的城镇化。首先，在人地挂钩试点地区制订具体的户籍制度改革办法，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，制订分层级的公共就业培训服务办法，以政府引导为主，社区帮扶为主要形式，加大宣传力度，提高“新市民”参与就业培训的积极性，提高“新市民”在城市中的生存能力。其次，要统筹兼顾城市公共服务的容纳能力。在暂时没有条件建立统一的城镇医疗保障制度的情况下，可以参考城镇居民的社会保障制度，通过法律法规，建立一套“等同于”城镇居民的社会保障制度。

　　作为人口大省、产粮大省，河南农业关系到全国的粮食安全。为了顺利推进河南省的城镇化进程，减少土地纠纷和基于土地纠纷的群体性事件，在试点实施过程中对农民权益保障的措施应更加完善。人地挂钩的最终目的是实现土地城镇化和人口城镇化的同步发展，对人口城镇化的要求尤其是相配套的对农民进城之后的社会保障相关法律的需求也会更加强烈。由此，河南作为人地挂钩第一个试点省份，在政策实施过程中逐渐积累和完善的相关制度和法律，必然会对该政策在全国的推广有极大的示范、启示和借鉴意义。